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              專家解讀

              探尋全球糧食安全治理的有效模式
               糧食安全在全球安全體系中居于重要地位,既是國家治理的優先議題,也是聯合國從“千年發展目標”(2000—2015)到“可持續發展目標”(2015—2030)的核心關切。聯合國2021年7 月發布的《2021年世界糧食安全和營養狀況》顯示,當前,全球糧食安全治理仍面臨經濟衰退、極端天氣頻發、戰爭和沖突不斷、新冠肺炎疫情持續蔓延等諸多因素的困擾,糧食供 應、獲取、有效利用和穩定性四個維度的安全隱患尚未消除,糧食安全形勢將更加嚴峻,到2030年實現“零饑餓”發展目標的難度有所增加。因此,全球糧食安全治理正處于緊要時刻, 需要國家和非國家行為體通力合作,實現糧食體系轉型,構建更具韌性、更加包容、可持續的糧食體系。
               以聯合國糧農機構為中心的國際糧食安全治理
               糧食安全是聯合國成立之初就重點關注的治理議題。在眾多國際問題中,糧食安全也是唯一一個由聯合國專門設立三個機構加以解決的全球性問題,彰顯了該議題之于聯合國全球治理 的重要性。從全球層面來看,以聯合國糧農組織、世界糧食計劃署和國際農發基金為中心的治理模式構成了糧食安全治理的全球機制。
               首先,糧農機構的單維度治理。單維度治理強調糧農三機構依托各自的發展模式和治理側重,積極參與全球糧農事務。其中聯合國糧農組織的職能較為廣泛,既要搜集全球糧農信息,促進成員國信息交流,也要向發展中國家提供農業技術援助和農業政策支持,還要協商應對國際糧農重大問題;世界糧食計劃署重在以糧食援助為手段,向受災害或沖突影響的地區和 國家提供人道主義救援;國際農發基金主要通過籌集資金幫助發展中國家改善糧食生產現狀。
               其次,糧農機構的合作治理。合作治理注重發揮三大糧農機構的功能優勢,增進綜合發展機制(聯合國糧農組織)、糧食援助機制(世界糧食計劃署)、資金保障機制(國際農發基 金)間的互動和協商,加速倡議實施和項目落地,從而提高糧食安全治理的綜合績效。在聯合國可持續發展框架下,三大糧農機構于2018年簽署了為期五年的《諒解備忘錄》,攜手推 動可持續發展目標在糧農領域的落實。此外,三大機構還建立了協調磋商機制——非正式聯席會議,探討并解決全球或地區的重大糧農問題。如2020年召開的第四次非正式聯席會議就 如何應對新冠肺炎疫情對糧食體系的沖擊制定了聯合解決方案。
               再次,糧農機構的跨層治理??鐚又卫硎且约Z食安全的議題聯系為基礎而構建的治理模式。糧食安全治理是一項系統性工程,它不僅是糧農領域的治理,還涉及環境、衛生、生物、交 通、水資源等安全領域。這主要是因為各安全議題處于“同一安全體”之中,彼此之間相互聯系,任何一個領域的不安全都有可能產生連帶效應,誘發另一場安全危機。這從洪澇、干旱 等極端天氣的爆發、新冠肺炎疫情持續擴散、交通運輸線受阻等對糧食體系的沖擊便可管窺。因此,三大糧農機構也注重和世界衛生組織、聯合國環境署、聯合國艾滋病規劃署等國際 組織開展聯合治理,構建糧食安全網絡,以期從安全議題的源頭消除威脅糧食體系的不穩定因素。
               以區域組織為載體的糧食安全治理
               糧食安全是區域合作的重要領域,也是實現區域一體化的基本保障。首先,從糧食貿易來看,良好的糧食貿易環境是區域經濟平穩健康發展的必要條件,但出于維護本國利益的現實考 量,國家往往會干預市場發展,如提高農業出口補貼以獲取糧食價格優勢等,極易導致區域內的惡性競爭。因此,需要在區域機制下,就糧食貿易達成共識,從而確保區域內糧食價值鏈和供應鏈的完整。其次,從糧食安全預防來看,每當危機爆發,糧食安全都是優先防控領域。但在“糧食民族主義”的影響下,為保障本國糧食安全,多數國家會基于感性而非理性的認知,制定糧食政策,這會在區域內產生政策跟隨,致使地區內部出現糧食恐慌。這從新冠肺炎疫情暴發初期部分產糧國不顧全球糧食增產的現實狀況,盲目實施緊縮型糧食政策而造成糧食供應緊張便可管窺。區域組織以糧食安全為優先合作領域,有利于實現區域內的糧食信息對稱,為危機時期的區域合作提供保障。再次,從糧食話語來看,區域機制框架下的糧食安全治理能夠產生規模效應,有利于增強地區國家在全球糧食體系中的話語權,這對于廣大發展中國家尤為重要。最后,從糧食生產的互補性來看,每個國家都有自身的農業優勢, 以區域組織為載體,有助于推動地區國家間的資源互換,從而實現集體糧食安全。
               當前,歐盟、東盟、非盟等地區組織都將糧食安全作為地區合作治理的優先議題。其中,歐盟實施的《農場到餐桌戰略》旨在保障糧食質量安全,建立健康、環保的糧食體系;東盟制定的《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區糧食安全戰略行動計劃》構成了東盟糧食安全治理的根本遵循,在2015年建立的東盟經濟共同體也長期致力于保障地區糧食安全,推動區域糧食貿易,積極構建東盟糧食體系一體化;非盟制定的《非洲農業綜合發展計劃》將實現農業現代化和保障糧食安全作為重要內容,并在《2063年議程》框架下,努力實現區域國家到2063年完全消除饑餓和糧食短缺的發展目標。此外,區域組織還和國際組織開展合作,幫助第三方國家提升糧食安全感或借助國際力量增強地區治理能力。例如,從2016年到2020年,歐盟和聯合國糧農組織在亞非拉等地共開展了110項國別項目,為發展中國家提供糧食生產所需的基金和技術;非盟通過和聯合國糧農組織合作,提高自身的農業機械化水平和農業生產效率。
               值得注意的是,由于區域各國的農業生產水平、農業發展政策、糧食供給能力各不相同,若要真正實現共同糧食安全,還需增強政治互信,創新合作模式,以期推動區域倡議轉化為實 踐成果。
               全球糧食安全治理的“中國模式”
               中國農業與世界農業緊密相連,農業既是中國連接亞洲、歐洲、非洲和南北美洲等多個經濟圈的橋梁,也是中國積極參與全球糧食安全治理、貢獻中國智慧的領域之一,還是中國與其他國家開展雙多邊合作的重要議題。作為全球糧食安全治理的重要參與者和引領者,中國始終以負責任大國的身份向很多國家提供資金、技術、人力等各方面援助,并以平等的姿態分 享糧農治理經驗。
               從外部治理來看,在全球層面,中國和聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金都建立了南南合作伙伴關系,中國的糧食安全治理經驗將通過國際機制惠及更多國家。在區域 層面,糧食安全是中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉合作論壇、瀾滄江—湄公河合作以及中國東盟“10+1”等機制下的優先發展領域,表明中國與地區國家在保障糧食安全方面達成了合作共識。在這些機制中,以中國“1”為一方,地區國家“多”為另一方,在“1”與“多”的互動中構建開放、包容、普惠的區域糧食安全體系。
               當前,全球糧食體系正處于轉型的重要時期,國際機制和區域機制宜發揮各自的功能優勢,彌補糧食安全治理短板,增強糧食體系的韌性和彈性。中國作為全球最大的發展中國家,應 在“一帶一路”框架下,根據不同國家和地區的發展需求,采取相應的糧食安全保障舉措,將資金、技術等硬實力和經驗、知識等軟實力結合起來,以期將絲綢之路打造成一條“豐收之路” “無饑餓之路”,進而構建中國與世界的糧食共同體。
               (作者單位:上海政法學院政府管理學院、中國浦東干部學院)
              人民資訊

               
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